2019年12月13日 星期五
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關于行政規范性文件設定依據條款的解讀

——《優化營商環境條例》系列解讀之二

2019-11-20 9:28:50 來源:中國礦業報 作者:范小強

皇家社会主场 www.vgfpej.com.cn 2019年10月22日,經國務院總理簽批,《優化營商環境條例》予以公布,將自2020年1月1日起施行。該行政法規第六十四條規定:“沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的,行政規范性文件不得減損市場主體合法權益或者增加其義務,不得設置市場準入和退出條件,不得干預市場主體正常生產經營活動。涉及市場主體權利義務的行政規范性文件應當按照法定要求和程序予以公布,未經公布的不得作為行政管理依據。”
筆者將該條規定歸結為明確行政規范性文件作為行政管理依據的條款,結合有關政策及實踐進行如下解讀。
行政規范性文件的概念
行政規范性文件,俗稱“紅頭文件”,是除行政法規、部門規章和地方政府規章外,由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定,并公開發布,涉及公民、法人和其他組織權利義務,具有普遍約束力,在一定期限內反復適用的公文。
相對于制定程序較嚴格的規章,行政規范性文件制定程序較為簡單,因而近年來部分地方不時傳出奇葩紅頭文件,不僅嚴重侵犯市場主體的合法權益,在一定程度上損害了政府公信力。
行政規范性文件的設立依據
根據《立法法》和《規章制定程序條例》的有關規定,對于部門規章和地方政府規章的設立依據進行了明確,并明確規定了未有上位法依據不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。
在實踐中,行政規范性文件是調整行政管理秩序的主要規范,存在著在未有法律、行政法規等上位法依據情況下隨意減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的情形。為此,近年來,國務院多次發文予以糾正。例如,《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發〔2016〕34號)指出:沒有法律、法規依據,各地區、各部門不得制定減損市場主體合法權益或者增加其義務的政策措施?!豆裨喊旃賾詡憂啃姓娣緞暈募貧ê圖嘍焦芾砉ぷ韉耐ㄖ罰ü旆ⅰ?018〕37號)強調,行政規范性文件不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務?!豆裨汗賾謨》?lt;國務院工作規則>的通知》(國發〔2018〕21號)要求:嚴格合法性審查,規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項,不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務。
上述文件出臺后,“紅頭文件”涉嫌違法的情形有所下降,但仍時有發生。將實踐中行之有效的政策上升為法律,就顯得很有必要。于是,《條例》第六十四條第一款規定:“沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的,行政規范性文件不得減損市場主體合法權益或者增加其義務,不得設置市場準入和退出條件,不得干預市場主體正常生產經營活動。”
制定行政規范性文件的注意事項
結合《重大行政決策程序暫行條例》的有關規定,資源、安全、生態環境等主管部門在制定有關環境?;?、開發利用、?;ぶ匾勻蛔試吹鬧卮蠊艙吆痛朧┦?,應當遵循依法決策等原則,嚴格遵守法定權限,依法履行法定程序,保證決策內容符合法律、法規和規章等規定;應履行公平競爭審查、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論和決策公布等程序?!?/span>

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