2019年12月11日 星期三
中國礦業報訂閱

關于行政許可清單管理條款的解讀

——《優化營商環境條例》系列解讀之一

2019-11-6 10:48:27 來源:中國礦業報 作者:范小強

皇家社会主场 www.vgfpej.com.cn 2019年10月22日,《優化營商環境條例》予以公布,將自2020年1月1日起施行。該行政法規第三十九條規定了嚴格新設行政許可制度,第四十條規定了行政許可清單管理制度。該項制度對于建設法治政府、依法行政,推進法治國家建設意義重大。

行政許可的設定依據

《行政許可法》第十二條規定,下列事項可以設定行政許可: 一是直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境?;ひ約爸苯庸叵等松斫】?、生命財產安全等特定活動,需要按照法定條件予以批準的事項;二是有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項;三是提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業,需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項;四是直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品,需要按照技術標準、技術規范,通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項;五是企業或者其他組織的設立等,需要確定主體資格的事項;六是法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。

根據《行政許可法》有關規定,法律、行政法規、地方性法規可以設定行政許可;尚未制定法律、行政法規和地方性法規的,因行政管理的需要,省級人民政府可以設定臨時性的行政許可。

《條例》第三十九條第二款規定:法律、行政法規和國務院決定對相關管理事項已作出規定,但未采取行政許可管理方式的,地方不得就該事項設定行政許可。對相關管理事項尚未制定法律、行政法規的,地方可以依法就該事項設定行政許可。

筆者認為,該款規定將對地方性法規及省級政府設定行政許可權限進行限制和規范,也貫徹了中央人民政府簡政放權的一貫原則。

根據《行政許可法》第十七條和《條例》第三十九條第一款,其他規范性文件包括中央政府組成部門規范性文件和地方政府及組成部門的規范性文件,均不得以以備案、登記、注冊、目錄、規劃、年檢、年報、監制、認定、認證、審定以及其他任何形式變相設定或者實施行政許可。

證載生產規模的變更

《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》(國土資發〔2011〕14號,以下簡稱“14號文”)第二十五條第三款規定:“申請擴大生產規模的,應提交經審查批準的礦產資源開發利用方案、環境影響評價報告及礦山安全生產監管部門的審查意見;申請變更礦山名稱的,應提交相關的依據性文件。”

實際上,生產規模變更并不屬于《礦產資源開采登記管理辦法》第十五條規定必須進行變更登記審批的情形之一,而14號文屬于以規范性文件方式設定了采礦生產規模變更的行政許可,于是在新一輪簡政放權的背景下,證載生產規模變更審批就被取消了。

證載生產規模變更取消審批的另一個背景是,自2016年2月至2017年2月,國務院先后六次取消或清理行政審批事、行政許可、行政審批中介服務、職業資格認定等事項,將礦業權轉讓鑒證和公示、礦產資源開采地質報告編制、開采黃金礦產資質認定等涉礦審批予以取消。

因此,2017年3月14日,原國土資源部發布通知對《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》第二十五條進行了修改。這次修改的核心內容之一是將之前一直作為行政許可事項予以管理的采礦許可證生產規模變更審批取消了。實際上,該通知取消生產規模變更審批并不產生絕對消除證載生產規模變更行政許可的效力,因為其忽視了地方性法規對于采礦權生產規模變更可以合法設定行政許可的情形。根據《行政許可法》第十五條第一款,在法律、行政法規沒有規定時,地方性法規可以設定行政許可。例如,《廣西壯族自治區礦產資源管理條例》第二十七條第一款關于變更生產規模的,采礦權人應當在變更前向地質礦產主管部門申請辦理變更登記的規定是有法律依據,有法律效力的。

因此,變更生產規模審批失去了部門規范性文件依據,但是在地方性法規將生產規模變更作為行政許可事項的,例如廣西,則該地區的采礦權人仍有權依據地方性法規向資源主管部門申請辦理生產規模變更審批。

礦業權抵押登記的處理

我國現行法律、行政法規并沒有規定探礦權抵押和采礦權抵押,在此情形下,《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(國土資發[2000]309號,以下簡稱309號文)第五十七條規定:“礦業權設定抵押時,礦業權人應持抵押合同和礦業權許可證到原發證機關辦理備案手續??笠等ǖ盅航獬?0日內,礦業權人應書面告知原發證機關。”至此,我國設立了礦業權抵押登記/備案制度。

需要注意的是,根據《立法法》和《條例》有關規定,309號文作為部門規范性文件同樣不得以備案登記等形式設立許可。

《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2017〕12號,以下簡稱12號文)12號文第十五條規定:“當事人請求確認礦業權之抵押權自依法登記時設立的,人民法院應予支持。頒發礦產資源勘查許可證或者采礦許可證的國土資源主管部門根據相關規定辦理的礦業權抵押備案手續,視為前款規定的登記。”

于是,在司法實踐中,人民法院將采礦權抵押權是否設立捆綁于采礦權抵押登記/備案行為。該項采礦權設立標準存在諸多問題:一是忽視了實踐中很多省區礦業權抵押登記/備案僅為金融機構服務而不向普通債權人辦理的事實,造成實質上的債權人法律地位不平等,使部分企業受到不公正待遇。在實踐中,主管部門對于抵押權人主體范圍、是否允許重復抵押等方面的規定大相徑庭。特別是,部分省區僅允許持有金融業務許可證的金融機構辦理抵押登記/備案手續,而對普通債權人不予辦理抵押登記/備案手續。二是“一刀切”地將采礦權抵押權設立捆綁于采礦權抵押登記/備案行為,忽視了地方性法規具有行政許可設定權限及對于采礦權抵押的不同規定。

在法律、行政法規沒有規定采礦權抵押登記/備案的情況下,根據《行政許可法》,地方性法規可以設定礦業權抵押行政許可,如果該地方性法規要求辦理抵押登記/備案手續的,應根據其是否授予登記管理機關對礦業權抵押進行審批的權力,進而確定該項登記是行政許可,還是行政服務。

筆者認為,地方性法規中所規定的礦業權抵押登記/備案主要有兩類:一是審批性備案。如果地方性法規要求礦業權轉讓必須辦理審批手續,則該等礦業權抵押備案可以稱為審批性備案。二是告知性備案。如果地方性法規沒有授權登記管理機關審批權力,僅僅要求辦理采礦權抵押后,向登記機關予以登記/備案的,則按照“法無禁止即可為”和“法無授權不可為”的原則,采礦權人依法向主管部門申請抵押登記/備案應屬于告知性備案,則地方國土資源主管部門無權對礦業權抵押登記/備案進行實質性審查。不管是告知性備案還是審批性備案,只有地方性法規設定了礦業權抵押登記/備案,主管部門實施礦業權抵押登記/備案行為才有了合法授權,但是司法解釋“一刀切”地將采礦權抵押權設立捆綁于采礦權抵押登記/備案行為,而忽視地方性法規可以依法設定行政許可并且關于采礦權抵押不同規定的事實,導致12號文關于采礦權抵押權設立標準條款產生合法性?;?。三是將采礦權抵押權設立捆綁于采礦權抵押登記/備案行為,而忽視了采礦權抵押登記/備案行為本身也是自然資源主管部門改革對象之一,甚至面臨被取消的命運。

在實踐中,采礦權抵押登記/備案行為的法律性質及是否屬于自然資源主管部門行使職權存在爭議,廣東、湖北、廣西等省區已經取消了采礦權抵押登記/備案。例如《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省國土資源廳主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(粵府辦〔2016〕89號)取消了廣東省國土資源廳“采礦權抵押備案”的職責。湖北省國土資源廳下發《關于嚴格執行責任清單推進簡政放權提高礦業權政務服務效能的通知》(鄂土資規〔2016〕2號),規定“省、市(州)、縣(市)國土資源行政主管部門不再受理采礦權抵押備案申請,不再向采礦權抵押人和采礦權抵押權人雙方出具備案文件。抵押雙方按照有關法律規定,自行協商抵押事項,承擔抵押風險。”《廣西壯族自治區國土資源廳辦公室關于進一步做好礦業權抵押公開有關工作的通知》(桂國土資辦〔2016〕214號)強調:“對于我廳審批登記的礦業權辦理抵押的,我廳不再受理礦業權抵押備案申請。”在上述省區,商業銀行面臨無法辦理采礦權抵押登記/備案的政策風險,則以采礦權抵押登記/備案為標準而確立的抵押權設立主義面臨崩塌之險。

實際上,早在2014年2月14日公布的《國土資源部行政審批事項公開目錄》中,采礦權抵押并不在其中。于是,礦業權抵押在踉蹌中尷尬前行,背負了太多不應背負的使命。在上述不予辦理礦業權抵押登記/備案手續的省區,意味著12號文所確立的認定礦業權抵押權設立標準可能懸空、無法落實的問題。

為了做到有法可依、統一認識,筆者建議,在《礦產資源法》修訂中,明確規定探礦權、采礦權可以抵押,但應辦理備案手續;不經備案無法對抗善意第三人?!?/p>

網站編輯:宮莉

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